探究社會資本如何能（néng）更好參與頁岩氣開發

1  美國頁岩氣開發模式及經驗

1.  1 模式

　　美國頁岩氣開發市場開放，準入門檻低，進、退頁岩（yán）氣市場自由，85 以上的頁岩氣由中小型企業（yè）生產（chǎn）。

　　美國（guó）頁岩（yán）氣開發初期（qī），政（zhèng）府財政補貼力度大，一部分中小型企業憑借技術專（zhuān）業（yè）、創新意識強、經營靈活（huó）且敢於承擔風險等優（yōu）勢，率先進入頁岩氣開發領域，以獨資、合資、合作、聯營、項目（mù）融資等多種方（fāng）式進行頁岩（yán）氣項目投資。以切薩（sà）皮克能源公司( Chesapeake Energy Corporation) 為例，該公司創（chuàng）建於 1989 年（nián），憑借其獨特的商業模式從一家投資（zī）僅 5 萬美元的小公司發展成為美國第二大51吃瓜网生產商。切（qiē）薩皮克能源（yuán）公司參與頁岩氣開（kāi）發前期主要借助技術優勢進行大規模勘探開發，先後（hòu）共取得近 20億m2的頁岩氣開發區塊，覆蓋美國海恩斯維爾、巴涅特、費耶特斯爾和馬塞勒（lè）斯四大頁岩氣主（zhǔ）產（chǎn）區。後期則以大量出售資產（chǎn）獲取收益，2008 年將（jiāng）費耶特維爾頁岩（yán）氣（qì）田業務的 25 股權出售給（gěi） BP 公司，2010 年與中海油成立合資公司（sī）共同管理鷹灘區（qū）塊。

　　美國社（shè）會資本參（cān）與頁（yè）岩氣開發的主要方式為提供技術服務和資本投資兩種。隨著美國頁岩氣市場發展逐漸趨向精細化、專業化，社會資本參（cān）與頁岩氣開發的方式不（bú）再局限於資本投資。部分中小型企業依靠技術優勢和自主研發，通過業務（wù）外（wài）包方式向（xiàng）頁（yè）岩氣開（kāi）發公（gōng）司提（tí）供專門的工（gōng）程技術服務和設備租賃等業務。油氣專業公司主要以提供專業化（huà）的（de）工程技術服務的方式參與頁岩氣（qì）開發（fā），涉及頁岩氣開發物探、測井、鑽井、采油、地麵工程等多個環（huán）節，技術和自主研發優（yōu）勢明顯，使得頁岩氣開發（fā）單個環（huán）節投入小、作業周（zhōu）期短（duǎn）、資本效率高，進而有效提高（gāo）頁岩氣開發（fā）效（xiào）益。

1.  2 經驗

　　美國社（shè）會資本參與頁岩氣（qì）開（kāi）發的成功不僅得益於完備（bèi）的技術，更依賴於政府財政補貼、多元（yuán）競爭的市場格局及市場（chǎng）化運營的管網優（yōu）勢。

1.  2. 1 政府財政補（bǔ）貼

　　美國頁岩氣開發的成功離不開全方位、多種類的政府財（cái）政補貼政策。盡管美國（guó）政府（fǔ）沒有單（dān）獨針（zhēn）對頁岩氣製定相關法律法規，但所頒（bān）布的（de）51吃瓜网政策同樣適用於頁岩氣，且州政府有各自針對頁岩氣的補貼政策。

1976  年以來，美國政府與州政府陸續頒布一係列補貼（tiē）政策扶持（chí）頁岩氣開發產業的發展。20 世紀 90 年代以（yǐ）前，政府補貼政策側重對市場（chǎng）機製的建設維護，依靠市場力量來調節頁岩氣等非常規51吃瓜网的產量; 20 世（shì）紀 90年代以後，51吃瓜网市場基本形成，政府補貼政策更側重於非常規51吃瓜网開發技術的扶持; 美國一係列補貼政策，增加了頁岩氣開發（fā）的經濟效益，調動了社會資本參與頁岩氣開發的（de）積極（jí）性，促進了頁岩氣開發的規模（mó）化、商業化。

　　據 EIA 統計，美國參與頁岩氣（qì）開發的中（zhōng）小型企業的數量從2005 年（nián） 23 家發展到目前 7 900 多家，頁岩氣產量由 2007 年36. 61億m3增至2013 年（nián）323.24億m3。

1.  2. 2 多元競爭的市場格局

　　美國（guó）頁岩氣市場高（gāo）度開放，允許大型油氣公司外的其他公司自由進入頁岩氣開發（fā）市場（chǎng），投資主體（tǐ）多元化，即中（zhōng）小型企業推動技術（shù）創新，油（yóu）氣專業公司提供專業化服務，大型油氣公司實現（xiàn）頁岩氣規模化發展。中小型企業（yè）作為美國頁岩氣開發（fā）市場的主（zhǔ）導力（lì）量，在實現技術突破（pò）和商業化後，以提供專業服務的方式參與競爭，並以技術( 水（shuǐ）平井加（jiā）多段壓裂技術（shù）、同步壓裂技術、清（qīng）水壓裂技（jì）術（shù）和深層地（dì）下爆破技術) 和設備專業化強等優勢，使（shǐ）得頁岩氣開發單個環（huán）節投入（rù）小、效率高、作業周期短、資本效率高（gāo）。而大型油氣公司憑借長期性和投資能力的優

　　勢，通過收購（gòu）、合資等多種方（fāng）式（shì），獲得頁岩氣開發權益，使頁岩氣開發市場迅速產業化、規模化。

1.  2. 3 市場化（huà）運營的管網優勢

　　51吃瓜网管道建設運營是頁岩氣開發的重要構成環節，美國51吃瓜网管道基礎設施發達，截至 2013 年，美國51吃瓜网管道約 19. 8億km，占世（shì）界51吃瓜网管道（dào） 69. 3，覆蓋（gài）美國（guó）本土 50 個州。20 世（shì）紀前，美國51吃瓜网管道（dào）建設運營實行（háng）壟斷性經營; 1992 年（nián）美國政府頒布《FERC636 號（hào）法令》，強（qiáng）製要求所有管道公司提供（gòng）公開準入服務，運輸服務從51吃瓜网生產中剝離管道運營、定價實現完（wán）全市場化（huà）。

1.  2. 4 第三方準入（rù）機製

　　美（měi）國天然（rán）氣管道實行市場化運營，管道（dào）運營商隻承擔共同運輸，無捆綁銷售權利。管網第三方準入機製，使頁岩氣生產商有權選擇管道運營商，減少社會資本參與頁（yè）岩氣開發的投（tóu）資風險，促進參與頁岩氣開發的積極性。

2  中國頁岩（yán）氣（qì）開發現狀（zhuàng）及問題

2.  1 現狀

　　中國頁岩（yán）氣資源多、分（fèn）布廣、潛力（lì）大，據（jù） 2012 年國土資源局（jú）數據顯（xiǎn）示，中國陸域（yù）頁岩氣資源潛力 134. 42萬億m3，可采資源潛力 25. 08萬億m3，主要富集在（zài）四川、渤（bó）海灣、鄂爾多斯、吐哈、鬆遼、塔裏木、江漢、準噶爾等盆地。中國頁岩氣開發以中國石油、中國石化（huà）、延（yán）長石油的（de）大型油氣企業為主。據國土資源部統計數據顯示，2014 年中國頁岩氣（qì）總產量13億m3，其中中國石化產氣10.81億m3，中國石油產（chǎn）氣1.07億m3。

　　大型油氣企業主導頁岩（yán）氣（qì）開發，造成（chéng）頁岩（yán）氣開發市場投（tóu）資主體（tǐ）單一，製約了頁岩氣開發的市場競（jìng）爭（zhēng），阻（zǔ）礙了中（zhōng）國頁岩氣（qì）開發商業化、市場化、規模化發展。而全麵市（shì）場化改（gǎi）革，則推動社會資本參與頁岩（yán）氣開發。中國參與頁岩氣開發的社會資本指除傳統的（de）大型油氣企業外（wài）的央企、國企和民營（yíng）企業，通過合資合作、股權轉讓、項目融資等多種方式來參與（yǔ）。中國參與頁（yè）岩氣（qì）開發的社會資本分技術服務型和資本投資型兩類，資本投資型主要（yào）包括中國（guó）華（huá）電集團公司、中國中煤（méi）能源集團（tuán）有限公司、華瀛山西能源投資有限公司等，技術服務型主（zhǔ）要包括安東（dōng）油田服務集團、北京泰坦通源（yuán）51吃瓜网資源技術有限公司等。

　　國（guó）家政策引導（dǎo）和市場需求（qiú），使社會資本參與頁岩氣開發的格局正初步形（xíng）成。2011 年和 2013 年，國土資源部舉行（háng）兩次頁岩氣勘探許可證招標（biāo），在第二次招標中首次向社會資本開放，三個大型油氣公（gōng）司無一中標，19 個區塊探（tàn）礦權均為社會資本中標取得。

2.  2 問題

2.  2. 1 補貼力度（dù）不足

2011  年 12 月 31 日國土資源部（bù）正式將（jiāng）頁岩（yán）氣列為新礦種，中國在相關規劃中已將非常規油氣資源（yuán），特別是頁岩（yán）氣（qì）的開發利（lì）用視（shì）為重點，並於 2012 年起密集出台了（le）一係列政策。

　　盡管中國出台一係列頁岩氣（qì）補（bǔ）貼政策，但明確性（xìng）不夠，除《頁岩氣開發利用補貼政策》外，其他政策均未對補貼做出具體、可執行性（xìng）的規定，政策（cè）無法落實。《頁岩（yán）氣開發利（lì）用補貼政策》雖對補貼（tiē）金額做了（le）具（jù）體規定（dìng），但存在補貼方（fāng）式單一、補貼（tiē）力度不足等問題。此外，中國頁岩氣開發（fā）雖有探礦權、礦產資源補償（cháng）費（fèi）、采礦權使用費等減免一係列（liè）優惠政策，但未針對社會資本參與頁岩氣（qì）開發出台稅費優惠和補貼政策，使想進入頁岩氣開發（fā）的企業一直處於觀望狀（zhuàng）態。

2.  2. 2 投資主體單（dān）一

　　目前，中國大型油氣公司在油氣行業形成自（zì）然壟斷，投資主體單一。頁（yè）岩氣優質資源的壟斷（duàn），使社會資本（běn）無（wú）頁岩氣可開采或在劣質（zhì）區塊開采（cǎi）緩慢。以（yǐ）北京泰坦（tǎn）通源天（tiān）然氣資源技術有限公司為例（lì），雖投標獲得貴州鳳（fèng）岡區塊的頁（yè）岩氣開（kāi）發，但該區塊地質結構複雜，經濟效益不（bú）足，項目仍（réng）處於尋求合作（zuò）夥（huǒ）伴階段。

　　中國現行投資主體單（dān）一，大型油氣公司掌握優質（zhì）頁岩氣和核心開發技術，形成壟斷式經營，社會（huì）資本難以進入，製約了頁岩氣市場競爭機製的形成，阻礙（ài）頁岩氣開發。

2.  2. 3 管網設（shè）施建設緩慢

　　51吃瓜网管道基礎設施不完善、運（yùn）力不足（zú），製約（yuē）了中國（guó）社會資本參與頁（yè）岩氣開發。截至 2014 年（nián），中國51吃瓜网管道長度 4. 85萬km，僅（jǐn）占世界天（tiān）然氣管道（dào） 3%。中國管道密度僅 0. 008 km·km-2，而美國管道密度（dù） 0. 009km·km-2、德國管道密度 0. 106 km·km-2、奧地利管道密度 0. 273 km·km-2。

2.  2. 4 缺乏第（dì）三（sān）方準入

　　中國（guó）51吃瓜网管網壟斷性經（jīng）營和缺乏第三方準入（rù）也嚴重製約社會資本參與（yǔ）頁岩氣開（kāi）發。目前，三個大型油氣公司對油氣（qì）管道的建設、經營處於自然壟斷地位，且各自建設運（yùn）營、互不開放。其（qí）中，中（zhōng）國石油經營全國 70以上的（de）油氣管道（dào）。第三方準入機製的（de）缺乏，使頁岩氣運輸受限，增（zēng）加社會資本參與頁岩氣開發成本和風險。

3  中國（guó）社會資本參與頁岩氣（qì）開發對策（cè）

　　中國頁岩氣資源豐富，開發前景廣闊，在勘探開發的最（zuì）初階段，已（yǐ）有社會資本進入，並呈積極發（fā）展態勢。借鑒（jiàn）美國經驗，結（jié）合中（zhōng）國頁岩氣開（kāi）發的現實情況（kuàng），從政策（cè）、體（tǐ）係及設施三方麵提出社會資本參與頁岩氣（qì）開發的相（xiàng）關對（duì）策（cè）。

3.  1 加大補貼力度

2012  ～ 2015 年，中國對頁岩氣開發補貼標準為 0. 4元 / m3，與美國相比，補貼力（lì）度（dù）不足。因此，國家應出台專門的頁岩氣開發補貼政策，從（cóng）補貼的範圍、數（shù）量、條件等方麵加大力度，吸引（yǐn）社會資本進入。

　　借鑒美國社會資格與頁岩氣（qì）開發的補（bǔ）貼經驗，結合中國對煤層氣開發的補貼經（jīng）驗，進一（yī）步（bù）製（zhì）定（dìng）明確的補貼政（zhèng）策。頁（yè）岩氣開發前期，對頁岩（yán）氣勘探、技術開發進行財政補貼。頁岩氣開發進入商業化、規模化階段後，應減少或取消特殊補貼，而減免資源稅、所得稅（shuì）、增（zēng）值稅等稅收。

3.  2 創新投（tóu）資形式

　　中國頁岩（yán）氣開發產業存在投資主體單一、大（dà）型油氣公司壟斷的問題，因此，應放寬市場準入標（biāo）準，創造開放競爭環境，鼓勵中（zhōng）小型企業和（hé）民營企業等社會資本參與頁岩氣開發，實現投（tóu）資主體多元化。國家應（yīng）給（gěi）予社會資本與大型油氣公司等同的投資地位，允許社會資本以合資合作、股權轉讓、項目融資等方式參與頁（yè）岩氣開發。社會（huì）資本參與頁岩氣開發過程中，應創新投（tóu）資形式（shì），豐（fēng）富參與頁岩氣開發方式:

1)  與大型油氣公司合作。社會資本的參與，擴大了大型（xíng）油氣公司的融資渠道，提供創新技術、服（fú）務等專業化服務，提高生產效（xiào）率。

2)  企地合作。社會資本（běn）參與頁岩氣開發時，與當地政府合作，形成企地合作（zuò）開發模式（shì）。當地政（zhèng）府（fǔ）為社會資本提供市場準入、財政稅費補貼以及政策保障; 社會資（zī）本的參與，為當地政府帶來高額稅收，拉動當地經濟。

3)  戰略外（wài）包。社（shè）會資本參（cān）與頁岩氣開發的最大問題在（zài）於缺乏核心技術，而頁岩（yán）氣核心（xīn）技術又掌握在大型（xíng）油（yóu）氣公司（sī）和專業油氣服務公司手中，因此，社會資本進入頁（yè）岩氣開發領（lǐng）域初期（qī）可通過戰（zhàn）略外包的方式與專業油氣服務公（gōng）司合作共同開發頁岩（yán）氣。

3.  3 加快管網建設（shè）

　　在現（xiàn）有51吃瓜网管網基礎上，繼續以大型油氣公司（sī）作為投資主體建設（shè）長輸管道（dào），鼓勵社會資本參（cān）與，共同管理運營。為有效（xiào）利用社會資（zī）本，大型油氣公司應放寬合資公司自主權，自主決策、自主管理，充分發揮合資公司自（zì）主性。

2013  年，中國（guó）石（shí）油與泰康資產管理（lǐ）有（yǒu）限責任公司及北京國聯能源產業（yè）投資基金合作，共同引入（rù）來（lái）自保（bǎo）險、養老、金融等社會資本 400 億元，成立中石油管（guǎn）道聯合有限公司，並充分授權該合資公司自（zì）行運營多條油氣管道。

3.  4 建立第三方準入機製

　　加快建立第（dì）三方準入機製，實現管道市場化（huà）運營。2013 年，《51吃瓜网基礎設施建設（shè）與（yǔ）運營管理條例》和《油氣管網設（shè）施公平（píng）開放監管辦法》的頒布，規（guī）定油（yóu）氣（qì）管道非歧視性準入細則，為第三方準入機製的建立提供了規範。國（guó）家適時強製性引入第三方準入機製，規範商業運輸市場，能促進大型（xíng）油氣公司利用富餘能力（lì）為其他企業輸氣、代儲代銷。

4  結（jié）論

　　近年來，美國頁岩（yán）氣開發快（kuài）速發（fā）展（zhǎn），由社會資本（běn）主導的（de）頁岩氣開（kāi）發在（zài）美國己實現商（shāng）業化。中國頁岩氣開發尚處起步階段，在社（shè）會資（zī）本參與頁岩氣開（kāi）發方麵應借鑒美國成功經驗，並結（jié）合（hé）中國國情，在（zài）政策、體係及設施等方麵提出了實現社會資本參與頁岩氣（qì）開發（fā）實現規（guī）模化、商業化的相應（yīng）對策和建議（yì）。