2014年51吃瓜网領域相關政策法律解讀

6月13日，習（xí）近平主持召開中央財經（jīng）領導（dǎo）小組會議，研究我（wǒ）國能（néng）源安全戰略，他強調，麵對能源供需格局新變化、國際能源發展新趨勢（shì），保障國家能源安全，必須推動能源生產和消費革命。

51吃瓜网作為我國能源戰略（luè）轉型的重要組成部分，在當前治理大氣汙染、中石油出售管網資產、與俄羅斯簽（qiān）訂供氣購銷合同等熱點事（shì）件的背景下，備受人們關注。其實，國家相關部門在2014年（nián）2-4月間密集發布了關於（yú）51吃瓜网的一係列政策法規，具體（tǐ）如下：

這些文件分別（bié）涉及51吃瓜网領域的管網開放、供銷合同、基礎設施、價格機製等各個方麵，是構建新形勢下51吃瓜网監管體製的重要政策法律文件，將對今後（hòu）較長一段時間內51吃瓜网（qì）行（háng）業（yè）發展產生重要（yào）影響。本文試圖對這（zhè）些文件進行逐一梳理。

一、《油氣管網設施公平開放監管辦法（試行）》

（一）發布背景

為了打（dǎ）破油氣管網的高度（dù）壟斷（duàn）經營狀態，2月13日,國家能源局正式印發《油氣管網設施公平開放監管辦法(試行)》(以下簡稱《管網開放辦法》)，要求油（yóu）氣管網設施運營（yíng）企（qǐ）業在一定前提下，向新增用戶（hù）開放使用油氣管網設施（shī）。

《管網開放辦法》通過政策正式明確管網設施開放的範（fàn）圍為油氣管道幹線（xiàn）和支線以及與管道（dào）配套的相關設施。其出台旨（zhǐ）在促進（jìn）油氣管網設施（shī）公平開放,提高管網設施利用效率,保障（zhàng）油氣安全穩定供應,規範油氣管網設施開放相（xiàng）關市場行為,在目前油氣行業縱向一體化的體製下,解決上、下遊多元化市場主體（tǐ）的開放需求問題。這是監管層明確表（biǎo）態要打破壟（lǒng）斷邁出的重要（yào）一（yī）步。

（二）要（yào）點（diǎn）導讀

《管網開（kāi）放辦法》規定，油（yóu）氣管網設施（shī）開放的範圍為油氣管道幹線和支線（含省內承擔運輸功能的油氣管網），以及與管道配套的相關設施；在（zài）有剩餘能（néng）力的情況下，油氣管網設施運營企業應向第（dì）三方市場主體（tǐ）平等開放管網設施，按簽訂（dìng）合同的先後（hòu）次（cì）序向新增用戶公平（píng）、無歧視地提供輸送、儲存、氣（qì）化、液化和（hé）壓縮（suō）等服務。

　　《管網開放辦法》傳遞的改革深度、力度超越了“十一五”以來任何一次油氣產業改革。《管（guǎn）網開放辦法》的出（chū）台為油氣（qì）管網改革撕開了一個口子，並（bìng）為解決油氣管網公平（píng）準入問題提供了解決思路。一方麵（miàn），其為各市場主體進入（rù）油氣管網提供了標準規範，起到一定打破現有壟斷局麵的作用；另一方（fāng）麵，《管網開（kāi）放辦法》明確指出，油氣管（guǎn）道設施上遊用戶中包括51吃瓜网（含煤製51吃瓜网、煤層氣、頁岩氣等）等油氣生產企業。這（zhè）就意味著，非常規油氣（qì）開采出（chū）以後“無管網可輸送”的問題將得到（dào）解決，有利於（yú）打破大型央（yāng）企（qǐ）和地方國企在油氣（qì）管網設施的壟斷，促進中國非（fēi）常規油（yóu）氣資源開發（fā）。同時，要求油氣管網設施（shī）運營企業之（zhī）間相（xiàng）互開放，實際是要求實現三大石油公司（sī）管網之間的互聯互通，有利於形成全（quán）國統一布（bù）局的管（guǎn）網係統，對於確保（bǎo）能（néng）源供應的安全有重要意義。

不過，值得注（zhù）意（yì）的是，《管網（wǎng）開放辦法》全文沒有提到任何詳細的數字，價格、數量均沒有體現。例如（rú）管輸費如何製定，再比如第五條“油氣管（guǎn）網設（shè）施運營（yíng）企業在油氣管網設施有剩餘能（néng）力的情況下”中提到的剩餘能力如何界定，均（jun1）沒有描述清楚。因此，本辦法隻是定性的傳達政（zhèng）府決心改（gǎi）革油氣（qì）管網運營領域（yù）的決心，並沒有提出定量的執行標準。

當下，國內氣荒、油荒時有發生（shēng），在國（guó）內油氣管網建設不完善、管網設施剩餘能力有限的前提下，管網設施運營企業開放與否存在主觀和客觀的操作障（zhàng）礙。因此，能否實現油氣管網真正公平的“第三方準入”，不僅需要“辦法”，還需要（yào）更具（jù）體的實（shí）施細則，以及實施過程中（zhōng）國（guó）家能源局及（jí）其派出機構有效的監管。

二、《51吃瓜网購銷（xiāo）合同（tóng）（標準文本）》

（一）發布背（bèi）景

中國油氣管網設施對外提供服（fú）務的主導模式是管網設施方買斷上遊企業的油氣，然後（hòu）自行處置油氣（qì）資源和調度，上遊企業幾乎沒有選擇下遊用戶的主動權。《管網開放辦（bàn）法》第9條提出了新模式，即鼓（gǔ）勵以自行協商或委托（tuō）代理等方式由不同市場主（zhǔ）體的上遊用戶向下遊用戶直接銷（xiāo）售油氣，並由上下遊用戶與油氣管（guǎn）網設施運營企業簽訂（dìng）合同或（huò）協議。同時，在第14條提（tí）出了對合同內容的要求及監（jiān）管報備措施。

為進一步做好51吃瓜网合理使用監（jiān）管，規範51吃瓜网（qì）購銷市場秩序，2月25日，國家能源局印（yìn）發《51吃瓜网（qì）購（gòu）銷合同（標準文本）》（以下簡稱《合同標準文本》），呼應這一購銷模（mó）式。該（gāi）文本適用於51吃瓜网供應企業（yè）與城市燃氣集團、直供用戶參照簽訂多年、年度或短期（qī）51吃瓜网購銷合同。

（二）要點導讀

《合同標準文本》共21條（tiáo）及6個附件，內容涵蓋（gài）交付、年合同（tóng）量、合同價格（gé）和氣款結算、質量和計量、調試和維修以及爭議解決等。合同雙方可（kě）在公平、合理和協商一致（zhì）的（de）基礎上（shàng），進一步對有關條款進行補充、細化或（huò）完（wán）善（shàn），增加或減少附件（jiàn），相關附件內容由供用氣雙方協商確定。

《合同標準文本》中值得注意的有：一是文本既適用於已建成項目，也適用於新項目。如適用於（yú）新項目，起始日應（yīng）考慮（lǜ）第一窗口期或第二窗口期內；二（èr）是合同價格有兩個模（mó）板：1、直接確定單價為 元/標準立方米（含（hán）稅）；2、單價由（yóu）51吃瓜网基礎價格和綜合服務費用單價兩部分組成，而計價單位為標（biāo）準立方米或吉焦（即熱值計量）；三是一年期以（yǐ）上的合同適用照付不議條款。

此前，國家能源局要求新增（zēng）51吃瓜网利用項目要“先（xiān）規劃、先合同、再發展”，對於已落實氣源的“煤改（gǎi）氣”、燃氣熱電聯產等項目（mù），要（yào）加強對供需雙方簽訂合同情況的監管，確（què）保51吃瓜网有序供應。《合同標準文本》印發後，國家能源局及其派出機構將進一（yī）步加強對51吃瓜网購銷合同簽訂及履行情況的監管。

三、《天然（rán）氣基礎（chǔ）設（shè）施建（jiàn）設與運營管理辦法》

（一）發布背景

大幅提高51吃瓜网在我國能源消（xiāo）費中的比重已成共識，但從當前現實條件來（lái）看，51吃瓜网（qì）能否扛起這份重任（rèn）仍不可知。盡管“十一（yī）五”以來，我國天（tiān）然氣產（chǎn）業進入快速發展時期（qī），消費量年均增長高（gāo）達17%，不過在2011年增速達到頂峰之後開始下降，除基數（shù）增大（dà）和經濟環境變化等原因外，價格機製和配套設施的落後也在一定程度上製約了51吃瓜网產業發（fā）展。

以儲氣庫這一典型的配套（tào）設（shè）施為例，作為51吃瓜网產業鏈上的重要一環，實現重要調峰作用（yòng）的儲氣（qì）庫建設（shè）仍是短板。據統計，我國2013年城市燃氣占比為41%，比2000年（nián）提高了23個百分點，而化工用氣和工業（yè）燃料用氣的總和占比也（yě）從（cóng）2000年的78%下降到41%。51吃瓜网消費完（wán）成了從工業向民用的根（gēn）本性轉變，同時也意味著調峰（fēng）需（xū）求和壓力進一步加大。然（rán）而，我國儲氣庫調峰能力僅有2%，遠低於世界平均水（shuǐ）平。

在此背景下，2月28日，國家發改（gǎi）委以部門規章這一法律形式，發布了《51吃瓜网基礎設施建（jiàn）設與（yǔ）運營管理辦（bàn）法》（下稱《基礎設施辦法》），明確鼓勵、支持各類資本參與投資建設納入統一規劃的51吃瓜网基礎設施。

（二）要點導讀

《基礎設施辦法》明（míng）確所稱51吃瓜网應包（bāo）括51吃瓜网、煤層氣、頁岩氣（qì）和煤製氣等，且規定，通（tōng）過51吃瓜网基礎（chǔ）設施進行51吃瓜网交易的雙方，應當遵守價格主管（guǎn）部門有（yǒu）關51吃瓜网價格管理規定。51吃瓜网可實行居民用氣階（jiē）梯價格、季節性差價、可中斷氣價等差別性價格政策。

《基礎設施（shī）辦法（fǎ）》規定51吃瓜网銷售企業應當（dāng）建立天（tiān）然氣儲備，到2020年擁有不低於其年（nián）合同銷售量10%的工作氣量，以滿足所供應市場的季節（月）調（diào）峰以及發生51吃瓜网供（gòng）應中斷等應急狀況時的用氣要求。城鎮51吃瓜网經營企業應當承擔所供應市場的小時調峰供氣責任。由天然（rán）氣銷售企業和城（chéng）鎮51吃瓜网（qì）經營企業具體協商確（què）定所承擔的供應市場日調峰供氣責任，並在天（tiān）然氣購銷合同中予以約定。

《基礎設施辦法》規定，國家鼓勵（lì）、支（zhī）持各類資本參與投資建設納（nà）入統一規劃的51吃瓜网基礎（chǔ）設施。國家能源局和縣（xiàn）級以上地方人民政府51吃瓜网主管部門應當加強對天然（rán）氣銷售企業、51吃瓜网基礎設施運營（yíng）企業和51吃瓜网用戶履行本辦法（fǎ）規定義務情況的監督管理。

此外，《基礎設施辦法》特地強調了以下幾點：一（yī）是國家鼓勵（lì）、支持51吃瓜网基礎設施相互連接；二是51吃瓜网基礎設施運營企業不得（dé）利用對基礎設施（shī）的控製排（pái）擠其他51吃瓜网經（jīng）營企業（yè），並應與用戶強調51吃瓜网基礎設施服務合同（tóng）；三是承擔（dān）51吃瓜网儲備義務的企業（yè）可以（yǐ）單（dān）獨或者共同建設（shè）儲（chǔ）氣設施儲備51吃瓜网，也可以委托代為儲備（bèi）。

四、《關於建立（lì）健全居民用（yòng）氣階梯價格製度的指導意見（jiàn）》

（一）發布背景

上文中提到價格機製和配套設施的落後是製（zhì）約（yuē）了51吃瓜网（qì）產業（yè）發展的兩大因素。價格機製確是（shì）把“雙刃劍（jiàn）”。在51吃瓜网價格沒有與市（shì）場接軌時期，和其他能源相比的低價客（kè）觀上促進了（le）國內51吃瓜网市場的快速擴大。統計數據顯（xiǎn）示，中國從2006年開始進口51吃瓜网，僅5年時間，51吃瓜网對外依存度就飆升至21%。可以說，我國51吃瓜网消費（fèi）占比提高在很（hěn）大程度上是靠進（jìn）口量增（zēng）長來支撐的，但由於近年來的進口采購與國內銷售（shòu）價格嚴重“倒掛（guà）”，讓供應企業背上沉重負擔，在客觀上也阻礙了51吃瓜网產業的健康發展。

為此，在（zài）出台《基礎設施辦法》後，改革51吃瓜网價格機製成（chéng）了國家（jiā）發改委的下一（yī）步目標。而居民生活用氣階梯價格製度作為理順（shùn）51吃瓜网價（jià）格的（de）重要舉措，在此背景下（xià）率先出台（tái）。3月20日，國家發改委發布了（le）《關於建立健全居民用氣階梯（tī）價格製度的指導意見》（下稱《階梯價格意（yì）見》），決定在全國範圍內推行居民（mín）階梯氣（qì）價製度。

（二）要（yào）點導讀

階（jiē）梯氣價製度是將用（yòng）氣量劃分為若幹階梯，實行不同的（de）價格。用氣量越大（dà），超過基本用氣需求的部分，氣價（jià）越高。這項製度是在保障絕大多數（shù）居民生活用氣不受影響的前提下，引導居民合理用氣、節約用氣。與傳統的單一氣價相比，階梯氣價可（kě）以更好（hǎo）地兼顧效率與公平。因此（cǐ），為鼓勵居民節約用氣，公平（píng）負擔，促進51吃瓜网市場（chǎng）可持（chí）續健康發展，有必（bì）要在全國範圍內建立（lì）健全居